Как Минфин изобретает средство для очищения рынка госзаказа от недобросовестных закупщиков и поставщиков

С 1 марта 2018 года в контрактной системе начал действовать первый раздел Каталога товаров, работ и услуг (КТРУ) для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Разработанный Минфином регламент, призванный цивилизовать рынок госзаказа, в сегменте медизделий (МИ) в первую очередь коснулся стентов и катетеров, а до конца года должен охватить еще несколько отраслевых продуктовых групп. Начальник отдела информационного обеспечения в сфере закупок Минфина РФ Виктория Цыбульская в интервью Vademecum объяснила, как наполняется и действует КТРУ.

– Каким образом составляется Каталог товаров, работ и услуг?

– Общую концепцию каталога мы начали разрабатывать после того, как в 2017 году Минфину были переданы соответствующие полномочия от Минэкономразвития России. Одной из сфер, в которых в приоритетном порядке начал разрабатываться каталог, стал рынок медицинских изделий. Ни для кого не секрет, что в настоящее время в этой отрасли нет четкого понимания, какие товары являются взаимозаменяемыми, – их основные характеристики нигде не описаны, а это критически важно для госзакупок. Каталог позволит по каждому направлению, например, в нейрохирургии, выделить группу взаимозаменяемых товаров разных производителей и поставщиков. Такой перечень сравнительных характеристик позволит классифицировать потребность госзаказчика, планирующего закупку, а любому поставщику, соответствующему заявленным требованиям в каталоге, – участвовать в этой закупке.

– Кто конкретно занимается разработкой посвященных медизделиям разделов КТРУ?

– В целом для формирования КТРУ в Минфине России был создан межведомственный совет. И уже при таком экспертном совете создаются рабочие группы по отраслевым разделам каталога. Например, рабочая группа по медизделиям функционирует уже почти целый год – с июня 2017 года. Помимо сотрудников органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней, в рабочую группу входят главные внештатные специалисты, работники профильных медорганизаций, клиник.

– Какие именно вопросы рассматриваются на заседаниях рабочей группы?

– Прежде всего вопрос взаимозаменяемости изделий. Минфин, как регулятор, при получении информации об описании медизделий опирается на номенклатуру Росздравнадзора. Из госреестра этой службы выгружаются все действующие регистрационные досье, в которых содержатся характеристики МИ, обозначенные производителями. Дальше начинается тотальная чистка, так как каждый производитель абсолютно свободен в своих декларациях. Нам же нужно критически оценить и обобщить эту информацию. Чтобы получить объективную картину, мы привлекаем в первую очередь экспертов и профильные организации, а в случае необходимости – производителей и поставщиков. Например, работая над разделом для стентов, мы привлекали ведущих отечественных и иностранных производителей медизделий, чтобы услышать их мнение по поводу того, как объединять их продукцию в позиции каталога в зависимости от значимых критериев, влияющих на оказываемый терапевтический эффект.

– Кто определяет глубину экспертизы в каждом отдельном случае?

– Это решается коллегиально участниками рабочей группы. В случае если вопрос действительно важный, то мы приглашаем производителей на заседание рабочей группы. Производитель может и сам написать обращение в Минфин. Если его доводы подкрепляются фактами, то мы выносим их на обсуждение экспертного совета.

– Эксперты тоже могут быть ангажированы. Как вы страховались от таких рисков?

– Изначально вектор движения задается именно органами власти, соответственно, Росздравнадзором, Минздравом, Минфином, ФАС. Если говорить о представителях клиник, то, конечно, к работе привлекается не один специалист. Когда Росздравнадзор делает выгрузку описаний видов МИ, то ее предварительно показывают профильным главным специалистам Минздрава, собираются их мнения. Затем эта информация выносится на обсуждение рабочей группы, которая проводит более скрупулезную работу, и только после этого финальный вариант утверждает экспертный совет.

– Почему пилотным проектом для «медицинского» КТРУ стали стенты и одноразовые изделия из ПВХ?

– Есть правительственное поручение, утвердившее эти направления как приоритетные при создании КТРУ.

– В чем сложность формирования КТРУ именно по медизделиям?

– У медизделий есть своя специфика. Например, можно долго рассуждать на тему того, как невольно не ограничить этот рынок. Безусловно, это одна из наших приоритетных задач: мы стараемся следить, чтобы в каждой группе товаров были представлены характеристики продукции максимального числа производителей. При этом мы помним, что имеем дело с продукцией, от качества которой зависят здоровье и жизнь человека, поэтому в сегменте МИ работаем с особенной тщательностью. Для нас важно проанализировать и определить, какое клиническое влияние может оказать наше стремление «усреднить» характеристики товаров.

Возьмем те же коронарные стенты. У Росздравнадзора есть своя номенклатура, в которой более 22 тысяч видов медизделий. Коронарных стентов – четыре вида. Однако когда мы работали над описанием позиций КТРУ и обсуждали вопрос описания коронарных стентов с рабочей группой, то выяснили, что два из четырех видов стентов являются взаимозаменяемыми для целей каталога. Затем это подтвердилось мнением экспертов – главных специалистов Минздрава, Департамента здравоохранения Москвы. Так что в каталоге теперь три «группировочных» вида коронарных стентов. Не было бы этой экспертизы и группировки – могли возникнуть риски неправомерного сужения рынка.

– Уже известно, какие медицинские разделы КТРУ будут заполняться следующими?

– Правительство поставило задачу – до июня 2018 года разработать раздел для технических средств реабилитации. Далее следуют медицинские инструменты, средства для восстановления тканей и органов человека, протезы, изделия для лабораторной диагностики. В последней категории товаров, по номенклатуре Росздравнадзора, насчитывается около 9 тысяч позиций, и есть много нюансов, которые нам предстоит учесть. Например, по части применения реагентов для анализаторов. Оборудование уже установлено в медучреждениях, так что нередко реагенты закупаются под конкретный анализатор. В целом работы по МИ у нас как минимум на два года. До конца 2019 года планируем охватить основные разделы, то есть те товары, которые наиболее часто закупаются для госнужд. Сейчас идет работа над разделом для изделий из ПВХ. Уже утвержден раздел медизделий для сердечно‑сосудистой хирургии, они описаны, выгружены в Единую информационную систему, чтобы заказчики могли с ними ознакомиться.

– Сколько времени дается на ознакомление с разделом до начала обязательного применения?

– Порядка месяца. Мы считаем, что этого вполне достаточно, чтобы ознакомиться с описанием позиций каталога прежде, чем их будет необходимо применять.

– КТРУ по стентам уже применяется, прошли первые закупки. Вы уже получаете отклики от участников рынка госзаказа?

– Да, начали обращаться и поставщики, и заказчики. Каталог – «дышащая» система, и рынок не статичен. Потому КТРУ должен постоянно трансформироваться и совершенствоваться, отвечая потребностям заказчика и предложениям рынка. Мы не исключаем возможности пересмотра позиций КТРУ. К слову, по стентам пока изменений не планируется. Мы готовы к рассмотрению предложений производителей и хотели бы учесть интересы всех участников контрактной системы.

– Не затормозит ли формирование КТРУ и без того продолжительную и сложную процедуру вывода на рынок новых МИ, внесения изменений в регудостоверения?

– Мы изначально задумались об этом. Корректировки и изменения в каталоге должны появляться оперативно. Для этого у нас есть возможность интеграции КТРУ с другими системами, в том числе с госреестром Росздравнадзора. Есть еще так называемая правая часть каталога, в которой поставщики смогут размещать свои конкретные предложения и информацию о медизделиях с указанием стоимости за единицу. Все это чисто технически должно ускорить процесс изменения разделов каталога.

– Правильно ли я понимаю, что КТРУ вводится для того, чтобы заказчики не могли добавлять в тендерную документацию так называемые блокирующие позиции?

– Постановление правительства №145 [от 8 февраля 2017 года «Об утверждении Правил формирования и ведения в Единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования указанного каталога». – Vademecum] дает заказчику право устанавливать дополнительные требования к товарам при осуществлении закупки – при условии, что он предоставит обоснование. Само собой, риски были и будут, но для того у нас и существуют в системе отраслевых и профильных ведомств соответствующие контролирующие органы, которые так или иначе обеспечивают контроль всех закупок, в том числе их описание.

– То есть этим будет заниматься ФАС, которая работает в основном с жалобами?

– Да, по 44‑ФЗ в большей степени контроль предусмотрен в отношении тех закупок, по результатам которых поступили жалобы. Однако есть и другие виды контроля, например, с помощью внеплановых проверок.

– Нередко закупаемые товары не соответствуют кодам Общероссийского классификатора продукции по видам деятельности. КТРУ наверняка сделает закупки более прозрачными, но вопрос, что же было куплено в реальности, все равно останется. Или наоборот, появится огромное количество лотов с дополнительными характеристиками.

– Сейчас мы выстраиваем систему мониторинга закупок, потому что для нас важно понимание, как реально будет применяться каталог. Будем смотреть, и что конкретно закупали заказчики под тем или иным кодом, и какие дополнительные характеристики включали в описание. Если, допустим, по какому‑то определенному медицинскому изделию мы поймем, что все или большинство заказчиков постоянно добавляют определенную характеристику, то обязательно вынесем этот вопрос на обсуждение рабочей группы.

– В отрасли очень часто проводятся комплексные закупки. Например, когда реализуется под ключ большой медицинский проект и в закупку «зашиваются» и строительные работы, и медоборудование. Или когда закупки, как, например, в Москве, централизованы. Каким образом тут действует КТРУ?

– В КТРУ предусмотрена возможность централизации закупок – можно просто выбрать в каталоге несколько позиций МИ. 

– Можно ли эти позиции между собой группировать и объединять в один лот?

– Здесь сохраняется прежняя практика: в рамках одного заказа могут сосуществовать только однородные товары. Единственное новшество в том, что позиции сложного лота не вбиваются руками, а выбираются из КТРУ.

– Что значит «однородные»?

– Я думаю, что ответ на этот вопрос должен давать не столько регулятор, сколько контролер, который исследует эту однородность.

– Технически заказчики могут формировать сложные лоты или нет?

– Технически приобретать строительные работы вместе с медоборудованием?

– Да, у нас такое очень часто бывает.

– Это вопрос обсуждаемый и должен анализироваться в каждом случае отдельно.

– КТРУ учитывает средние цены на медизделия? И вообще, позволит ли КТРУ решить проблему неочевидного ценообразования на торгах?

– Изначально КТРУ преследует несколько целей, одна из них – дать возможность соответствующим органам понять, сколько продуктов и по какой цене закупается. Так что да, мы планируем выстроить соответствующую методологию анализа средневзвешенных цен. Важно понимать, почему в одном регионе закупка происходит по одной цене, в другом – совершенно по другой. Эта разница бывает многократной. И здесь предстоит определить, в чем дело – в логистике или в чем‑то другом.

– Росздравнадзор консолидирует информацию о ценах на МИ. Вы будете использовать эти данные?

– Да, нам известно о существовании этой практики. Это средневзвешенные цены, которые в том числе согласовываются с ФАС России. Однако коллеги устанавливают средневзвешенные цены для собственной номенклатуры МИ. У нас другая цель – понять, какое ценообразование складывается для госзакупок и почему.
Читать первоисточник: VADEMECUM (07.06.2018)