Контрактная система: перемены продолжаются
Традиционным новогодним «подарком» для всех участников контрактной системы стал пакет изменений в законодательстве, в очередной раз серьезно корректирующих правила закупочной деятельности.
Значительная часть из этих изменений уже вступила в силу, однако следующая их «волна» накроет заказчиков и поставщиков летом, когда должны заработать новые процедуры выбора поставщика: обновленный запрос котировок в электронной форме и новая форма закупки – закупка у единственного поставщика в электронной форме. К анализу этих новелл мы вернемся позднее, а в настоящем обзоре рассмотрим ключевые изменения, которые уже работают.

1. Сфера применения закона №44-ФЗ сократилась – исключены соглашения о сервитуте
Из сферы применения правил контрактной системы (п.11 ч.2 ст.1 44-ФЗ) исключены закупки, связанные с заключением соглашения об установлении сервитута (права ограниченного пользования чужим земельным участком) в случаях и порядке, которые предусмотрены земельным законодательством (ст. 23, 39.23-39.26, 39.33-39.50 Земельного кодекса РФ).

2. В контрактной системе появился «черный ящик», фиксирующий нарушения – ГИС «Независимый регистратор»
Государственная информационная система «Независимый регистратор» продолжительное время работала в пилотном режиме, однако с начала 2020 года является официальным элементом контрактной системы, фиксируя действия/бездействия в Единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг (ЕИС), а также на электронных площадках. Для фиксации на рабочих местах необходима установка специального плагина.
Помимо закупок в рамках Закона №44-ФЗ, ГИС «НР» фиксирует происходящее на электронных площадках в рамках конкурентных закупок среди субъектов малого и среднего предпринимательства по правилам Закона №223-ФЗ (государственно-корпоративные закупки). Предполагается, что система, которая функционирует в автономном режиме, позволит однозначно разрешать конфликтные ситуации, связанные с сбоями (или их имитацией) в ходе закупок в электронной форме.

3. Расширен перечень банков для открытия спецсчетов, разрешено выдавать банковские гарантии санируемым банкам
В число банков, в которых могут открываться и обсуживаться спецсчета, необходимые для внесения обеспечения при участии в госзакупках, добавлены Общество с ограниченной ответственностью «Хоум Кредит энд Финанс Банк» и Акционерное общество «Российский Банк поддержки малого и среднего предпринимательства».
Разумеется, «новичкам» необходимо наладить процесс взаимодействия с электронными площадками. Отметим, что в 2019 году было достаточное количество обжалований закупок из-за со сбоев во взаимодействии банк-площадка (когда банк не подтверждал наличие средств на спецсчете, при их фактическом присутствии).
Другим нововведением в сфере обеспечения стало решение о допустимости выдачи банковских гарантий санируемыми банками . Банковские гарантии действительны при условии принятия Советом директоров ЦБ РФ решения о гарантировании непрерывности деятельности такого банка. Однако формальное прочтение этой новеллы говорит о том, что такие гарантии могут быть обеспечение заявки и исполнения контракта, но не гарантийных обязательств .

4. Упрощен порядок общественного обсуждения закупки
Значительно упростился порядок общественного обсуждения закупки . Такое обсуждение теперь проводится при торгах от 1 млрд. руб., за исключением: закрытых способов выбора поставщика; закупок в рамках государственного оборудования закупок, подрядных аукционов до 2 млрд. руб. и повторных торгов.
Процесс обсуждения начинается с даты размещения в ЕИС плана-графика, и завершается не позднее истечения срока возможной отмены торгов. Все в его рамках электронизировано: замечания и предложения направляются через ЕИС (которая фильтрует замечания/предложения с ненормативной лексикой); заказчик обязан в течение 2 рабочих дней разместить ответ по существу и вправе внести изменения в план-график и документы закупки, а также отменить определение поставщика (в этом случае обсуждение - заканчивается).

5. Изменены правила определения начальной (максимальной) цены контракта при закупке лекарственных препаратов
Контрактная система устанавливает особые правила при проведении закупок лекарственных препаратов. Они касаются и формирования лотов, и технического задания. А также определения начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). К сожалению, во многом именно эти особенности привели в 2019 г. к заметным перебоям в поставках лекарств в регионах.
Проблема стала настолько острой, что было затронута даже в послании Президента Федеральному собранию. "Знаю, что в прошлом году в ряде регионов были перебои с поставками лекарств, потому что закупки оказались фактически сорванными, и некоторые чиновники позволяли себе рассуждать так, будто речь шла о закупке канцтоваров - не беда, объявим новые конкурсы. Ну, а люди оставались без крайне важных, подчас жизненно необходимых лекарств», - отметил В.В. Путин.
В части НМЦК были часты случаи, когда она оказывалась заметно ниже рыночной, что приводило к отсутствию предложений на торгах. Поэтому Министерство здравоохранения РФ разработала новый порядок расчета НМЦК . Увы, но высока вероятность того, что корректировка правил сработает не более эффективно, чем пересаживание музыкантов в басне Крылова.
Сам порядок расчета изменений не претерпел. Как и прежде, в качестве НМЦК устанавливается наименьшая из цен, полученная применением:
• методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
• тарифным методом (цены из реестра жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов);
• расчетом средневзвешенной цены (средняя цена по закупках заказчика за последние 12 месяцев);
• использованием референтной цены (автоматически рассчитываемых на основе данных о закупках, пока не применяется);
При расчете методом сопоставимых рыночных цен – обязательны запросы о предоставлении информации поставщикам и использование общедоступной ценовой информации. При таком подходе, как и прежде, высок риск занижения НМЦК по сравнению с ценой, по которой готовы предложить лекарства участники рынка.
Из позитивных изменений можно отметить возможности удаления из расчета части явно неактуальных или искажающих общую картину сведений.

6. Изменены правила заключения контрактов (в т.ч. контрактов жизненного цикла)
Законодатель, наконец, положил конец череде споров, дав в законе определение контракта и контракта жизненного цикла. В явном виде теперь указано, что гражданско-правовой договор, заключаемый в рамках контрактной системы, является контрактом, а также дано определение контракта жизненного цикла: это контракт, предусматривающий
• поставку товара или выполнение работы (в том числе при необходимости проектирование объекта капитального строительства, конструирование товара, который должен быть создан в результате выполнения работы),
• последующие обслуживание, при необходимости эксплуатацию в течение срока службы, ремонт и (или)
• утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта капитального строительства или товара.
Тема контрактов жизненного цикла очень важна. Например, приобретая оборудование с высокой стоимостью обслуживания и ценой расходных материалов, заказчик рискует, выбрав поставщика по цене, значительно переплатить за счет более дорогих эксплуатационных расходов. В коммерческой практике для подобных закупок часто используется механизм расчета совокупной стоимости владения (ССВ или TCO ), что с трудом вписывалось в рамки Закона №44-ФЗ .
Теперь заказчики получили право заключать контракт жизненного цикла не только в случаях, установленных Правительством РФ, но и когда предметом закупки являются новые машины и оборудование.
Для понимания рамок применения этой новеллы можно обратиться к ст. 2 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности машин и оборудования" ТР ТС 010/2011 , согласно которому:
• "машина" - ряд взаимосвязанных частей или узлов, из которых хотя бы одна часть или один узел двигается с помощью соответствующих приводов, цепей управления, источников энергии, объединенных вместе для конкретного применения (например, обработки, переработки, перемещения или упаковки материала);
• "оборудование" - применяемое самостоятельно или устанавливаемое на машину техническое устройство, необходимое для выполнения ее основных и (или) дополнительных функций, а также для объединения нескольких машин в единую систему.
Продолжается расширение библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов. Среди последних пополнений:
• Типовые условия контрактов на поставку лекарственных средств или препаратов для ветеринарного применения ;
• Типовой контракт на поставку отдельных видов технических средств реабилитации серийного производства, не требующих индивидуального изготовления, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду .
И очень своевременно из обновлений библиотеки исключили не соответствующие изменившемуся законодательству типовые контракты на строительство и проектирование, начало применения которых планировалось с 01.01.2020.

7. Откорректированы правила определения объемов работ, выполняемых непосредственно подрядчиком
В качестве защиты контрактной системы от участников-«прокладок», в свое время закон №44-ФЗ был добавлено требование о том, что Правительство РФ вправе установить виды и объемы работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц .
Однако крупные подрядчики нередко имеют целый пул дочерних структур , которые специализируются на том или ином направлении работ, невыполняемые материнской компанией. Получалось, что они должны выполнять работы самостоятельно, не имея возможности привлечь дочернюю структуру.
Данный недочет исправлен, и теперь обязательный объем работ может выполнять не только сам подрядчик, но и его дочерние общества.

8. Определены особенности подрядных работ по национальным проектам
Во исполнение указа Президента России от 7 мая 2018 года №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» разработаны национальные проекты по 12 направлениям стратегического развития. Исходя из особой важности успешной реализации национальных проектов, в Законе №44-ФЗ установлены для них особые правила заключения и исполнения подрядных контрактов.
Среди важнейших особенностей следует отметить:
• допустимость заключения контракта «под ключ» (проектно-изыскательские + подрядные работы + медицинское оборудование (если предусмотрено в проектной документации));
• подрядчик определяется путем проведения аукциона в электронной форме или конкурса в электронной форме;
• изменение контрактов допустимо по соглашению сторон, увеличение цены до 30 % - если при исполнении контракта сметная стоимость превышает цену заключённого контракта (допсоглашение по цене заключается на основании решения Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации).

9. Для участия в закупке необходима регистрация в ЕИС, устанавливаются новые дополнительные требования к участнику закупки обслуживания медтехники
С 01.01.2020 участвовать в закупках по правилам контрактной системы возможно только после регистрации в ЕИС . После регистрации в автоматическом режиме осуществляется аккредитация участника закупки на электронных площадках, однако если он планирует подать заявку на процедуру, для которой установлены дополнительные требования , необходимо разместить на площадках подтверждающие соответствия таким требованиям сведения и копии документов.
Новым дополнительным требованием стало наличие положительного опыта претендента на техническое обслуживание медицинской техники (для НМЦК свыше 10 млн. руб.). Требование достаточно стандартное - наличие за последние 3 года до даты подачи заявки опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного такого контракта (договора), заключенного в соответствии с Законами №44/223, стоимостью не менее 20% от НМЦК.
А вот третье изменение в части участия в закупках, разочарует большинство заказчиков: на год отсрочено установление обязанности операторов электронных площадок информировать заказчика о привлечении участников закупок (юридических лиц) к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ (незаконное вознаграждение от имени юридического лица)
Поэтому до 1 января 2021 г. заказчики, уполномоченные органы и закупочные комиссии по-прежнему самостоятельно проверяют участника закупки, изучая соответствующий реестр , размещенный на сайте Генпрокуратуры.

10. При подготовке технического задания (описании объекта закупки) возможно указание дополнительных требований к содержащимся в каталоге товаров, работ и услуг
Для минимизации рисков ошибок и манипуляций в описании потребности заказчика (а классика «заточки» закупок это техническое задание, написанное под возможности конкретного поставщика) в контрактной системе действует каталог товаров, работ и услуг (КТРУ). Если закупаемая позиция присутствует в каталоге, заказчик обязан использовать именно те характеристики продукции, которые предусмотрены каталогом.
При этом на практике к каталогу есть серьезные вопросы, так как далеко не всегда характеристики, им предусмотренные, достаточны и соответствуют потребности заказчика. Кроме того, пересмотр правил планирования в контрактной системе требовал приведения в соответствие им подзаконных актов .
Поэтому теперь каталог не используется заказчиками при планировании (только при проведении самой закупки). Кроме того, заказчик вправе указывать дополнительную информацию и потребительские свойства, помимо определенных КТРУ, кроме случаев, если Правительством РФ предусмотрены особенностями описания отдельных видов объектов закупок .

11. Отложено вступление в силу новых правил закупок для нужд обороны и безопасности
С 1 января 2020 г. предполагалось ввести новые правила закупок для нужд обороны страны и безопасности государства (в первую очередь это касалось закрытых закупок в электронной форме).
Однако контрактная система оказалась не готовой обеспечить такие изменения в установленные сроки (что и не удивительно), поэтому они передвинуты на полгода и должны вступить в силу с 1 июля 2020 г.

12. Появились новые основания для закупки у единственного поставщика: аренда земельного участка, содержание и ремонт нежилых помещений (вне зависимости от оснований использования их заказчиком)
Изначально Закон №44-ФЗ предусматривал возможность аренды нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения, а также аренду жилых помещений, находящихся на территории иностранного государства, заказчиками, осуществляющими деятельность на территории иностранного государства у единственного поставщика.
При этом аренда земельного участка должна была осуществляться в общем порядке, что зачастую приводило к профанации конкурентной процедуры, затягиванию времени и даже срыву заключения контрактов. Эта проблема решена за счет включения аренды земельного участка в число оснований для закупки у единственного поставщика.
Схожая проблема, когда заказчик был вынужден вхолостую проводить конкурентную закупку в ряде случаев возникала и в части содержания и ремонта нежилых помещений. Теперь возможна закупка у единственного поставщика в целях заключения контракта на выполнение работ, оказание услуг по техническому обслуживанию, эксплуатационному контролю зданий, сооружений, содержанию и ремонту общего имущества в здании, одного или нескольких нежилых помещений, принадлежащих заказчику в соответствии с законодательством РФ, а также водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, теплоснабжению, газоснабжению, охране и обращению с твердыми коммунальными отходами, если данные услуги оказываются другим лицам, пользующимся нежилыми помещениями, находящимися в здании.
Таким образом появились законные основания при аренде нежилых помещений возместить по контракту расходы их собственника на коммунальные и т.п. услуги.
Впрочем, не обошлось и без шероховатостей. Авторы поправки допустили техническую ошибку, указав в ряде моментов что закупаются услуги, забыв оговориться о допустимости закупки работ. Однако по мнению автора и ряда экспертов риски в этом случае для заказчика минимальны.

13. Стало обязательным указать в документах закупки и реестре контрактов страну происхождения, расширились правила импортозамещения за счет запрета закупки иностранных устройств хранения данных
Не вполне понятно, зачем требовать указывать страну происхождения продукции, если для закупки не устанавливаются запреты, ограничения или условия допусках (преференции по импортозамещению). Тем не менее, с 1 января 2020 г. при закупке товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг требуется указание наименования страны происхождения товара. При проведении торгов данные сведения включаются в 1 часть заявки, и отсутствие является основанием для отклонения заявки.
Более того, регулятор не озадачился вопросом определения, что есть товар, поставляемый при выполнении работ/оказании услуг. Нужно ли указывать страну происхождения прокладки при ремонте водопроводного крана, или используемые материалы – не синоним поставленных материалов?
По мнению автора, нормотворцы имели ввиду контракты смешенного типа. Не нужно указывать страну происхождения прокладки, но, например, в контракте на обслуживание оргтехники, предусматривающем в том числе замену картриджей, следует указать страну происхождения картриджа.
В любом случае, данный вопрос нуждается в законодательном уточнении . И до тех пор может провоцировать разночтения в работе контролирующих и надзорных органов.
Страна происхождения товара, содержащаяся в заявке, должна включаться в проект контракта. Отметим, что поправки в запрос котировок, вступающие в силу с 1 июля 2020 г. предусматривают указание страны по Общероссийскому классификатору стран мира (согласно которому наша страна может обозначиться как Россия или Российская Федерация, но не РФ). Таких требований для других способов выбора поставщика в настоящее время не предусматривается, однако уже сейчас можно рекомендовать участникам закупки следовать данному правилу.
Избранный кормчими контрактной системы путь поддержки отечественного производителя представляется автору весьма спорным и даже деструктивным, тем не менее движение по нему продолжатся и вполне ожидаемым стало появление новых преференционных норм.
С 26 декабря 2019 года на 2 года введен запрет на закупку иностранных устройств хранения данных . Запрет касается не только закупки, но и аренды, а также лизинга подобных устройств.
Подтверждением отечественного происхождения является декларация о нахождении продукции в едином реестре российской радиоэлектронной продукции, в которой содержится номер реестровой записи, подлежащий включению в контракт. Замена при исполнении контракта на иностранные - не допускается.
Тут сложно не вспомнить ряд громких скандалов , когда выяснялось, что под видом отечественного, поставлялось оборудование практически полностью состоявшего из комплектующих, произведенных за рубежом, и даже чисто иностранного, с переклеенными этикетками.
Отметим, что согласно реестру радиоэлектронной продукции в рамки указанных правил вписываются комплексы систем хранения данных только двух производителей - ООО "НТ" (КСХД "Купол") и ООО "КНС ГРУПП" (СХД "Татлин"), сформировавших в 2019 г. стратегическое соглашение о партнерстве в области разработки, производства и внедрения систем хранения данных. Поэтому «де факто» подобные закупки едва ли можно будет рассматривать как конкурентные.
Временным ослаблением (до 01.07.2020), является расширение перечня случаев, когда разрешено закупать отдельные виды автотранспорта иностранного происхождения. Такие закупки возможны, если техника соответствует требованиям ПП РФ от 17 июля 2015 г. №719 (О подтверждении производства промышленной продукции на территории РФ) и производятся:
• юрлицами, осуществляющими (либо на 01.01.2015 осуществлявшими) ввоз автокомпонентов для промышленной сборки на основании соглашений о ввозе товаров, предназначенных для промышленной сборки моторных транспортных средств товарных позиций 8701 - 8705 ТН ВЭД ЕАЭС, их узлов и агрегатов, заключенных с МЭР РФ, при условии надлежащего исполнения указанных соглашений;
• хозяйствующими субъектами, которые до 01.04.2016 осуществляли производство в режиме, предусмотренном абзацем шестым пункта 2 статьи 10 Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г., с выполнением на территории РФ операций по локализации производства, указанных в ПП РФ №1675.

14. Изменились правила финансового контроля
C 01.01.2020 органы Федерального казначейства РФ осуществляют проверку соответствия информации
• об исполнении контракта (отдельного этапа исполнения контракта);
• о расторжении контракта;
условиям контракта (изменениям, внесенным в контракт), а также проверку непротиворечивости информации и документов
• об исполнении контракта (отдельного этапа исполнения контракта);
• о расторжении контракта;
друг другу, условиям принимаемого (принятого) к учету бюджетного обязательства получателя средств соответствующего бюджета.
Проверки финорганами субъектов РФ и муниципальных образований соответствующих заказчиков будут осуществляться с 01.01.2021 г.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль закупок осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством. При этом исключена обязанность такого контроля в части применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. Зато вместо точечного контроля «соответствия товаров, работ и услуг (ТРУ)» и «своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета ТРУ» осуществляется глобальный контроль - соблюдения требований законодательства к исполнению, изменению контракта, а также соблюдения условий контракта, в том числе в части соответствия ТРУ условиям контракта.
Органы внутреннего финансового контроля выдают не только предписания, но и представления. Разница между ними четко определяется Бюджетным кодексом .
Представление - содержит информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные сроки или в течение 30 дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению:
• требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
• требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.
Предписание – выдается в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения.
Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.
Отметим, что запрещено заключать контракты до исполнения предписаний и представлений органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля . Кроме того, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля наделены полномочиями по направлению в суды исков о признании осуществленных закупок ТРУ для обеспечения государственных (муниципальных) нужд недействительными в соответствии с ГК РФ .
Пока сложно оценить последствия наделения Федерального казначейства (ФК РФ) новыми полномочиями:
• назначение (организация) проведения экспертиз, необходимых для проведения проверок, ревизий и обследований;
• получение постоянного доступа к государственным и муниципальным информационным системам
А вот то, что число объектов его контроля расширено за счет юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей, получающих средства из федерального бюджета на основании государственных контрактов и исполнителей (поставщиков, подрядчиков) по государственным контрактам, которым открыты лицевые счета в ФК РФ, деятельность ведомства наверняка усложнит.
Кроме того, ФК РФ осуществляет внутренний государственный финансовый контроль в отношении закупок для обеспечения нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, финансирование которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета .
Напомним, что согласно ПП РФ от 24.12.2019 № 1803 , при наличии экономии, полученной по результатам заключения государственных (муниципальных) контрактов на закупку ТРУ для обеспечения государственных нужд субъекта РФ (муниципальных нужд), размер субсидии из федерального бюджета подлежит уменьшению. Субъекты РФ представляют предложения по перераспределению средств от экономии по результатам заключения государственных (муниципальных) контрактов, софинансируемых из федерального бюджета, в Минфин России не реже, чем 1 раз в квартал.
Незначительные изменения произошли так же в правилах ведения реестра недобросовестных поставщиков и правилах осуществления мониторинга закупок.

И заказчикам уже можно начать готовиться к изменениям, вступающим в силу с 1 июля 2020 г.
В завершение обзора отметим три ключевых изменения, которые уже внесены в Закон №44-ФЗ, но вступают в силу с 1 июля 2020 г.
1. Закупка у единственного поставщика на электронной площадке по КТРУ до 3 млн. руб. Это своего рода развитие идей электронных магазинов и электронных прилавков;
2. Обновленный запрос котировок, проводимый до 3 млн. руб. (в настоящее время порог – 500 тыс. руб.);
3. Введение механизма согласования заключения контракта по итогам несостоявшихся аукциона, конкурса или запроса предложений при НМЦК выше порога, установленного Правительством РФ.
Текущая редакция этих процедур довольно проблемная и однозначно нуждается в корректировке, что, надеемся, будет сделано в ближайшие месяцы.
А на подходе - уже реализуемое в добровольном порядке электронное актирование и еще целый ряд серьезных корректировок закона, о которых мы поговорим в следующих обзорах. Так что покой участникам контрактной системы еще долго будет лишь сниться…

Автор(ы): Кирилл Владимирович КУЗНЕЦОВ, эксперт-практик в сфере закупок, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru
Источник: http://www.tendery.ru