Обоснованность цен для осуществления закупок по Закону № 44-ФЗ — тема отнюдь не новая, но при этом настолько многогранная и насыщенная отдельными нюансами, что практически неисчерпаема.
В данной статье автор не будет углубляться в стандартные писаные правила определения и обоснования цен, о которых уже было множество раз сказано и которым посвящено неизмеримое количество строк в профессиональной литературе, и не будет повторять то, что уже всем хорошо известно. Напротив, материал, предлагаемый вниманию читателей, будет затрагивать отдельные тонкие аспекты практики подготовки определения и обоснования цены контракта (как НМЦК, так и ЦКЕП) и направлен в первую очередь на то, чтобы простимулировать закупщиков (и не только) подумать над некоторыми вопросами, на которые, возможно, ранее они не обращали внимание.
Разумеется, в рамках короткой статьи осветить абсолютно все невозможно, поэтому автор собрал в ней только то, что, по его мнению, представляет наибольшую практическую ценность на момент ее написания либо некоторый исследовательский интерес.
1. Определение и обоснование ЦКЕП
Как известно, изменениями, внесенными Федеральным законом от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в положения Закона № 44-ФЗ, была существенно скорректирована формулировка ч. 4 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, которая с 1 января 2022 г. была изложена в следующей редакции: «При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик определяет цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом в случаях, предусмотренных п. 3, 6, 11, 12, 16, 18, 19, 22, 23, 30–35, 37–41, 46 и 49 ч. 1 настоящей статьи, заказчик обосновывает такую цену в соответствии с настоящим Федеральным законом и включает в контракт обоснование цены контракта».
При этом, интуитивно понимая смысловые различия слов «определяет» и «обосновывает», в отсутствие конкретных определений этих терминов в законодательстве о контрактной системе, многие заказчики стали беспокоиться о необходимости подготовки полноценного (составленного по всем правилам и фактически несущего доказательный характер) обоснования цены и при осуществлении так называемых малых закупок на основании п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ.
Разъяснения регулятора, представленные в ответ на многочисленные запросы специалистов, также ясности не привнесли, однако некоторые из них все же некоторый интерес представляют.
Так, в письме от 11.05.2023 № 24-06-09/42427 Минфин России отмечает, что «цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на основании п. 4, 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, определяется в соответствии с положениями ст. 22 Закона № 44-ФЗ, при этом обязанность включения в контракт обоснования такой цены отсутствует», и обращает внимание заказчиков на принцип эффективности использования бюджетных средств, который заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и/или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 БК РФ).
А в письме от 17.04.2023 № 24-06-06/34437 регулятор пишет, что «при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ обоснование цены контракта в соответствии с положениями ст. 22 Закона № 44-ФЗ не требуется».
И ведь оно действительно не требуется, это прямо следует из ч. 4 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Между тем требуется определение цены. А оно, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии с положениями законодательства.
Так требуется или нет? Обратимся к практике проверок.
Автор, в целях найти ответ на данный вопрос, проанализировал более ста актов проверок за период 2022–2023 гг., размещенных в ЕИС, и обнаружил, что контролирующие органы, несмотря на скорректированную норму, по-прежнему смотрят на необходимость определения цены в малых закупках по-разному.
Например, специалисты Отдела финансового контроля управления по финансам и исполнению бюджета администрации Вельского муниципального района Архангельской области[1], Комитета финансов и контроля Называевского муниципального района[2], Финансового управления Осташковского городского округа по внутреннему финансовому контролю[3], а также Сектора муниципального контроля администрации Брасовского района[4] нарушений в этой части у заказчиков не обнаружили.
Последние, кроме прочего, отметили следующее: «При осуществлении закупки у единственного поставщика заказчик обязан определить и обосновать цену контракта в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ, на основании ч. 4 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, а именно: в случаях, предусмотренных п. 3, 4 и 5 (при осуществлении закупки товара на сумму, предусмотренную ч. 12 указанной статьи), 6, 9, 11, 12, 18, 22, 23, 30–32, 34, 35, 37–41, 46, 49 ч. 1 указанной статьи. При осуществлении закупки в перечисленных случаях контракт (договор) должен содержать обоснование цены контракта. При осуществлении же закупки на основании указанных пунктов без использования электронной площадки либо с использованием ее в ином порядке определение и обоснование цены контракта не нужно».
В то же время специалисты Администрации муниципального образования Славянского района, Отдела финансового контроля финансового управления мэрии муниципального образования г. Черкесска, Управления финансов администрации городского округа Сокольский Нижегородской области, напротив, усмотрели нарушения. Последние, в частности, отметили следующее: «Договоры с единственным поставщиком заключались без определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Нарушение ч. 4 ст. 93 Закона № 44-ФЗ — при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик определяет ЦКЕП в соответствии с Законом № 44-ФЗ».
Таким образом, если заказчик не имеет четкого представления о позиции своего контролера относительно данного вопроса, автор по-прежнему рекомендует собирать ценовую информацию «в стол» на случай, если возникнет необходимость подтверждения того, каким образом сформировалась цена контракта. Кроме того, как хорошо известно всем практикующим специалистам, мнение контролеров также имеет свойство меняться.
2. Определение и обоснование НМЦК для конкурентных закупок
В этой части материала автор предлагает читателю ответить на вопрос, что первично: обоснование цены или техническое задание?
Как часто вначале происходит сбор ценовых предложений, а только потом оформляются условия закупки, в т. ч. касательно характеристик закупаемой продукции, и чем чреваты разночтения между характеристиками запроса и фактическими данными в закупке?
Как известно, согласно ч. 2 ст. 22 Закона № 44-ФЗ приоритетный метод — метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) — заключается в установлении НМЦК, ЦКЕП на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.
Кроме того, информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и/или финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (ч. 3 ст. 22 Закона № 44-ФЗ).
При этом в соответствии с ч. 4 ст. 22 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что при применении такого метода заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен товаров, работ, услуг с учетом различий в характеристиках товаров, коммерческих и/или финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
При этом в нарушение указанных пунктов на практике довольно часто встречаются случаи, когда заказчик берет в обоснование цены информацию на такие товары, которые не могли в принципе быть предложены участниками, а следовательно, и поставлены в результате проводимой процедуры закупки. То есть когда цена обосновывается на товар с одним перечнем характеристик, а по факту приобретается с совершенно иным.
Однако такая практика вовсе не свидетельствует о том, что в случае, если какие-то характеристики из коммерческого предложения (или иного источника ценовой информации) имеют расхождения с итоговым техническим заданием, это однозначно будет квалифицироваться как нарушение. Все дело в том, как факт наличия у закупаемого товара дополнительных (либо отличающихся) характеристик мог повлиять на сформированную цену. А точнее, не была ли она завышена в результате таких действий?
Например, один из заказчиков закупал офисное кресло и решил попытаться собрать ценовую информацию посредством такого сервиса, как запрос цен в ЕИС. В сформированном запросе он указал количество необходимых кресел, а также их код по КТРУ. Во вложенном файле прикрепил информацию о требуемых характеристиках товара, где, кроме прочего, указал, что у закупаемых кресел должны быть хромированные подлокотники и основание. Поскольку эти характеристики не предусмотрены КТРУ, во исполнение правил его применения заказчик добавил следующее обоснование указания дополнительных требований к товару: «Для санитарной обработки дезинфицирующими средствами, увеличения срока эксплуатации, повышения износостойкости».
При этом если обратиться к техническому заданию объявленной заказчиком закупки на поставку этих кресел, то можно увидеть, что требования к материалу крестовины не установлены.
Добился ли заказчик ценовых предложений посредством запроса цен в ЕИС, неизвестно, однако есть все основания полагать, что он собирал ценовую информацию и в других источниках (в т. ч. путем направления адресных запросов поставщикам), где эта характеристика, скорее всего, также обозначалась.
Однако повлияла ли она на результат — сформированную заказчиком НМЦК? Маловероятно, поскольку офисные кресла требуемого заказчиком вида как с хромированным основанием, так и без него стоят примерно одинаково (т. е. попадают в один сегмент рынка).
Но в этой же процедуре есть ряд других отклонений, которые уже с большей степенью вероятности, в случае выявления контролерами, могут быть признаны нарушением, а именно: при формировании запроса цен в ЕИС заказчик ни в структурированной форме, ни во вложенных файлах не указал сведений о размере обеспечения исполнения контракта (в закупке установлено в размере 10 %), требованиях к гарантийному сроку и/или объему предоставления гарантий качества (в закупке установлено, что срок предоставления гарантии на товар с момента подписания заказчиком документа о приемке должен составлять не менее 24 месяцев). Разумеется, за исключением случая, если подобные отклонения были скорректированы заказчиком по правилам ч. 4 ст. 22 Закона № 44-ФЗ на стадии подготовки конечного варианта обоснования НМЦК.
В подобной ситуации сложнее всего приходится заказчикам, которые осуществляют закупки товаров, включенных в перечень радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств, в отношении которой устанавливаются ограничения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный постановлением Правительства РФ от 10.07.2019 № 878 (далее — ПП РФ № 878), при условии установления в соответствии с указанным постановлением ограничения на допуск радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств.
Как известно, в отношении таких товаров заказчик не вправе ни при каком условии (даже с обоснованием) указывать характеристики, которые не предусмотрены КТРУ (подп. «а» п. 5 Правил использования КТРУ).
При этом перечень, предусмотренный ПП РФ № 878, очень объемен, а степень наполнения характеристиками каталожных позиций сильно различается. Так, например, купить принтер для стандартного офисного использования, применяя описание, содержащееся в КТРУ, вполне возможно, а вот при закупке более сложного оборудования задача усложняется. Например, тот же анализатор жидкости, который включен в перечень ПП РФ № 878 и содержится в КТРУ с достаточно небольшим набором характеристик, который в силу уже названного выше запрета не допускает расширения описания, или нашумевшие томографы.
Проблема описания характеристик в техническом задании, безусловно, связана и с возможными проблемами при обосновании НМЦК, поскольку обосновывать цены на товар, который не может быть приобретен, как минимум некорректно, а как максимум может повлечь за собой завышение НМЦК и неэффективное использование средств.
Поэтому заказчикам, закупающим такую продукцию, целесообразно порекомендовать в первую очередь обратиться к КТРУ, ознакомиться с предусмотренным в нем набором характеристик и уже после приступать к сбору и анализу ценовой информации. Автор еще раз напоминает, что незначительные отклонения в характеристиках сами по себе не являются признаком нарушения; нарушение появится в том случае, если эти характеристики повлекли существенное удорожание товара, а этот вопрос, к сожалению, уже не может иметь универсального ответа и требует отдельной проработки в привязке к конкретному товару.
Безусловно, последствий нарушений, связанных с вопросами обоснованности цен, значительно больше: это и признание заказчика допустившим неэффективное использование бюджетных средств, и административная ответственность должностных лиц, и оборотные штрафы для поставщиков за совершение картельного сговора, и увольнение ответственных должностных лиц, и уголовная ответственность за мошенничество с использованием служебного положения. Но это уже вопрос совершенно другого исследования и другой статьи.
А пока автор выражает искреннюю надежду, что информация, изложенная в настоящем материале, поможет обратить внимание интересующихся данной темой на отдельные, порой не самые очевидные детали
Автор статьи: