Оценка заявок на участие в электронном конкурсе должна осуществляться как минимум по двум критериям. Перечень возможных критериев оценки заявок определен в ч. 1 ст. 32 Закона № 44-ФЗ, и одним из них является критерий «квалификация участников закупки, в т. ч. наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» (далее — квалификационный критерий). Для оценки заявок по этому критерию могут применяться следующие показатели:
1) наличие у участников закупки финансовых ресурсов;
2) наличие у участников закупки на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов;
3) наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта;
4) наличие у участников закупки деловой репутации;
5) наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
В настоящей статье рассмотрим порядок оценки заявок по первому из названных показателей, «наличие у участника закупки финансовых ресурсов».
Особенности показателя «наличие у участников закупки финансовых ресурсов»
В отличие от остальных показателей квалификационного критерия, только в отношении рассматриваемого показателя в Положении об оценке заявок, утвержденном постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 (далее — Положение), отсутствуют какие-либо пояснения о том, как этим показателем пользоваться.
Например, для показателя «наличие у участников закупки на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов» Положение устанавливает требования к перечню и составу документов, подтверждающих наличие такого оборудования или материальных ресурсов. Для показателя «наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта» устанавливаются конкретные детализирующие показатели, а также сформулирован запрет на применение шкалы оценки при оценке заявок по данному показателю.
Иными словами, в отношении любых показателей квалификационного критерия, за исключением наличия финансовых ресурсов, Положение содержит конкретные указания о порядке применения таких показателей. И только в отношении показателя «наличие финансовых ресурсов» заказчику дана полная свобода самостоятельно определять, что именно и как именно будет оцениваться в его рамках.
Уже по названию показателя «наличие у участников финансовых ресурсов» можно предположить, что его детализация возможна только в виде количественного значения. Использовать шкалу оценки, а также оценивать наличие или отсутствие характеристики в данном случае не стоит, поскольку финансовые ресурсы могут исчисляться только количественно: чем больше у участника финансовых ресурсов, тем выше должен быть балл, присуждаемый его заявке.
Отсюда вывод, что при установлении рассматриваемого показателя наиболее безопасным для заказчика будет определить его исключительно количественным значением и использовать для оценки одну из формул, содержащихся в подп. «б», «е», «ж», «з» п. 20 Положения, согласно которым лучшим является наибольшее значение характеристики.
Анализ закупок, размещенных в ЕИС, также подтверждает, что заказчики чаще всего используют формулу, предусмотренную подп. «б» п. 20 Положения. Автору не удалось найти примеры использования шкалы оценки или оценки наличия/отсутствия характеристики.
Далее рассмотрим ряд случаев оспаривания порядка оценки конкурсных заявок по показателю «наличие финансовых ресурсов», изучение которых позволит сформулировать рекомендации по применению данного показателя.
Размер выручки
Заказчиком проводился электронный конкурс на оказание услуг по проведению финансового аудита. Порядок оценки конкурсных заявок содержал следующее положение.
Порядок оценки наличия у участников финансовых ресурсов
В рамках детализирующего показателя оценивается размер выручки аудиторской организации за предыдущий отчетный год.
Подтверждающие документы (по выбору участника закупки):
- копия годовой бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату с приложениями (с отметкой налогового органа о приеме), согласно формам, установленным приказами Министерства финансов РФ: бухгалтерский баланс, отчет о финансовых результатах (отчет о прибылях и убытках);
- копия налоговой декларации (с отметкой налогового органа о приеме) по налогу, уплачиваемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения (для организаций, выбравших упрощенную систему налогообложения) за последний год.
Как видим, к оценке принимается только общая выручка участника закупки. Поступила жалоба, в которой указывалось на неправомерность такого порядка оценки, поскольку общая выручка участника закупки может не относиться к предмету закупки, будучи связанной не только с оказанием аудиторских услуг, но и с занятием иными видами деятельности.
Контрольный орган признал данный довод необоснованным, однако порядок оценки все же счел неправомерным.
Аргументация
В соответствии с ч. 6 ст. 1 Закона № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности» аудиторские организации, индивидуальные аудиторы (индивидуальные предприниматели, осуществляющие аудиторскую деятельность) не вправе заниматься какой-либо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания услуг, предусмотренных настоящей статьей. Таким образом, в бухгалтерских документах о доходах аудиторской компании могут содержаться сведения о доходах, полученных только при осуществлении аудиторской деятельности.
Вместе с тем выручка участника за 2021 г. не свидетельствует об опыте работы, связанном с предметом контракта. А размер выручки за 2020 г. не указывает на невозможность исполнения участником закупки условий контракта на момент оказания услуг. Для объективной оценки финансовых ресурсов и опыта работы, связанного с предметом контракта, целесообразно оценивать не бухгалтерский баланс, а договоры на оказание аудиторских услуг и акты выполненных работ.
Заказчик не согласился с решением антимонопольного органа и успешно обжаловал его в арбитражном суде.
Правовая оценка суда
Критерий оценки «наличие у участников закупки финансовых ресурсов» не поставлен заказчиком в прямую зависимость от предмета контракта, при этом возможность установления такого критерия прямо предусмотрена Законом № 44-ФЗ и Положением. Оценка наличия у участников закупок финансовых ресурсов полностью соответствует требованиям закона, поскольку данный критерий применяется в равной степени к любому участнику. В связи с этим он не может ограничивать конкуренцию, что подтверждается фактическим участием в закупке более 10 организаций.
В соответствии с п. 25 Положения для оценки заявок по установленным показателям применяются детализирующие показатели. Вместе с тем детализирующие показатели для показателя «наличие у участника закупки финансовых ресурсов» Положением не предусмотрены, что свидетельствует о возможности заказчика самостоятельно устанавливать необходимые детализирующие показатели.
При установлении спорного детализирующего показателя заказчик преследовал цель убедиться в наличии финансовых ресурсов у участника закупки, его финансовой состоятельности и экономической устойчивости его деятельности.
Доводы о том, что общая выручка предприятия не содержит разделения на разные виды договоров и сделок и потому может не относиться к предмету аудита, судом отклоняются, поскольку не свидетельствуют о незаконности установления заказчиком такого критерия и способов его оценки.
Из данного судебного решения можно сделать вывод, что при установлении показателя «наличие у участников финансовых ресурсов» заказчики вправе запрашивать сведения об общей выручке участников, которая связана не только с предметом закупки, но и с занятием иными видами деятельности.
Уставный капитал
В качестве детализирующего показателя финансовых ресурсов также может устанавливаться требование к размеру уставного капитала. Практика по этому вопросу довольно противоречивая. Давайте разберемся, как в порядке оценки конкурсных заявок верно установить требование к размеру уставного капитала.
Пример № 1
Заказчик планировал заключить энергосервисный контракт на выполнение действий (мероприятий), направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования электрической энергии при эксплуатации объектов уличного (наружного) освещения.
В порядке оценки конкурсных заявок детализирующий показатель для показателя оценки «наличие у участников финансовых ресурсов» был установлен следующим образом.
Порядок оценки наличия у участников финансовых ресурсов
Оценка заявок на участие в электронном конкурсе по показателю, детализирующему показатель оценки «наличие финансовых ресурсов», осуществляется в соответствии со следующими требованиями:
1. Для участника закупки — физического лица, в т. ч. зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, оценивается значение величины финансовых ресурсов; для участника закупки — юридического лица оценивается значение размера уставного капитала.
2. Перечень документов, подтверждающих наличие финансовых ресурсов:
2.1. Для юридических лиц — размер уставного капитала определяется в рублях, на основании представленных в составе заявки: 1) бухгалтерского баланса на последнюю отчетную дату, предшествующую дате размещения в ЕИС извещения о закупке, или 2) выписки из ЕГРЮЛ, полученной не ранее чем за шесть месяцев до даты размещения в ЕИС извещения о закупке.
2.2. Для участника закупки — физического лица, в т. ч. зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, значение финансовых ресурсов определяется в рублях, на основании представленной в составе заявки справки (справок) об остатках средств на счете (счетах), полученной (полученных) от банка или иной финансовой организации (организаций), в которой (которых) открыт счет (счета), полученной (полученных) не ранее чем за 10 календарных дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке.
В поступившей жалобе указывалось, что установление такого детализирующего показателя является избыточным и ограничивает количество участников конкурса, т. к. небольшой размер уставного капитала не означает невозможности надлежащего исполнения обязательств по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения контракта, могут находиться на счетах участника закупки, а могут быть привлечены участником закупки после подведения итогов закупки в случае признания такого участника победителем конкурентной процедуры.
Жалоба была признана обоснованной.
Аргументация
Заказчиком и уполномоченным органом не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что представление вышеназванных документов позволяет выявить лучшее условие контракта и объективно сопоставить предложения участников закупки. При этом Положением не предусмотрена возможность предъявления справки (справок) об остатках средств на счете (счетах) для физических лиц, а также бухгалтерского баланса или выписки из ЕГРЮЛ для юридических лиц.
Следуя подобной логике, можно прийти к парадоксальному выводу: если Положение указывает на возможность истребования конкретных документов, то требовать можно только такие документы; а если Положение вообще не содержит никаких пояснений и требований к составу документов (как в случае с показателем «наличие у участников финансовых ресурсов»), то воспользоваться таким детализирующим списком вообще не представляется возможным.
Однако об одном можно говорить с уверенностью: если заказчик не предусматривает возможность для лиц, не обладающих уставным капиталом, представлять подтверждающие документы (например, справки об остатках средств на счетах), а устанавливает требование исключительно к наличию уставного капитала, то такие действия безусловно признаются нарушениями.
Пример № 2
Предмет закупки — право заключения энергосервисного контракта на оказание услуг, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов при эксплуатации уличного освещения. Заказчик детализировал показатель «наличие у участников финансовых ресурсов» следующим образом.
Порядок оценки наличия у участников финансовых ресурсов
Для юридических лиц, обладающих уставным капиталом: размер уставного капитала участника закупки. Для оценки заявок по данному признаку участниками конкурса в заявку на участие в конкурсе включается выписка из ЕГРЮЛ.
Для юридических лиц, не обладающих уставным капиталом: справка об остатках средств на счетах.
В случае если участником закупки является индивидуальный предприниматель, физическое лицо или любое другое юридическое лицо, не обладающие уставным капиталом, для оценки заявок по признаку «наличие финансовых ресурсов» участниками конкурса включается в заявку справка об остатках средств на счетах, полученная от организации/ий, в которой/ых открыт счет/а, не ранее 5 дней до дня подачи заявки участником.
В случае если размер финансовых ресурсов, указанный в справке о наличии финансовых ресурсов, составленной в произвольной форме, не соответствует размеру финансовых ресурсов, указанному в подтверждающих документах (справках об остатках средств на счетах, полученных от организации/ий, в которой/ых открыт счет/а), к оценке принимаются финансовые ресурсы в размере, указанном в подтверждающих документах (справках об остатках средств на счетах, полученных от организации/ий, в которой/ых открыт счет/а).
Предоставление справки об остатках средств на счетах юридическим лицом, которое обладает уставным капиталом, не допускается.
Признак оценки «наличие финансовых ресурсов» определяется в рублях на основании представленного в составе заявки подтверждающего документа.
Поступила жалоба с доводами, аналогичными тем, которые были рассмотрены в примере № 1 (небольшой размер уставного капитала не является подтверждением невозможности надлежащего исполнения обязательств по контракту, т. к. участник закупки может привлечь необходимые финансовые ресурсы после признания его победителем конкурентной процедуры). Однако в этом случае антимонопольный орган не согласился с доводами жалобщика.
Аргументация
Поскольку уставный капитал представляет собой гарантию обеспечения требования кредиторов, его размер может быть использован как показатель нестоимостного критерия оценки заявок, в т. ч. исходя из того, что реализация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчика требует значительных финансовых затрат, которые в силу специфики энергосервисного контракта не оплачиваются исполнителю непосредственно после выполнения работ.
Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление лица, исполнение контракта которым будет наиболее отвечать целям эффективного использования финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов. Таким образом, наличие в документации о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением законодательства о защите конкуренции.
Суд также согласился с данным выводом.
Аргументация
Согласно правовой позиции, отраженной в решении Верховного Суда РФ от 11.04.2016 по делу № АКПИ16-53, установление показателей, раскрывающих содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающих особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по таким критериям, и соответствующих им величин значимости является правом заказчика.
При этом конкурсной документацией предусмотрена возможность подтверждения наличия финансовых ресурсов для лиц, не обладающих уставным капиталом, посредством представления справок об остатках средств на счетах. В случае отсутствия необходимого размера уставного капитала у потенциального участника конкурса последний не лишается возможности принять участие в конкурентной процедуре и конкурировать с другими участниками закупки, в т. ч. в рамках ценового критерия оценки. В рассматриваемом случае требования, установленные заказчиком в порядке оценки заявок, в равной степени относятся ко всем участникам закупки и отражают их квалификацию, в т. ч. финансовую устойчивость, направлены на выявление участников, обладающих квалификацией для выполнение закупаемых работ.
Как видно из приведенных примеров, практика детализации показателя «наличие финансовых ресурсов» в виде требования к размеру уставного капитала достаточно противоречива. По мнению автора, устанавливать такой показатель безопаснее в закупках, по итогам которых контракт заключается на длительный период (например, более чем на один год), ведь в таком случае необходимость подтверждения финансовой автономии выглядит вполне обоснованной.
Информация с сайта бухгалтерской (финансовой) отчетности
Государственный информационный ресурс бухгалтерской (финансовой) отчетности (далее — ресурс БФО) — совокупность бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических субъектов, обязанных составлять такую отчетность, а также аудиторских заключений о ней в случаях, если бухгалтерская (финансовая) отчетность подлежит обязательному аудиту.
В практике применения показателя «наличие у участников финансовых ресурсов» достаточно часто можно встретить ссылку на данный ресурс.
Например, при осуществлении закупки модульных спортивных сооружений заказчик установил такие детализирующие показатели, как «финансовая независимость (автономия)» и «соотношение заемного и собственного капитала». По мнению автора, подобные показатели не могут использоваться в рамках показателя «наличие у участников финансовых ресурсов», т. к., по сути, они не позволяют установить наличие или отсутствие у участников таких ресурсов. Однако нас в данном случае интересует правовая оценка одного конкретного фрагмента из порядка оценки заявок по показателю «наличие финансовых ресурсов».
Порядок оценки наличия финансовых ресурсов
Предоставленные участником в своей заявке сведения будут сверяться с данными бухгалтерского баланса, размещенными на сайте bo.nalog.ru. В случае отсутствия сведений в вышеуказанной таблице или в случае расхождения предоставленных исходных данных с данными бухгалтерского баланса, размещенного на сайте bo.nalog.ru, такой заявке присваивается по данному показателю 0 баллов.
Комиссия антимонопольного органа не согласилась с подобным порядком оценки.
Аргументация
Положением не предусмотрено, что данные, предоставленные участником, должны сверяться с данными бухгалтерского баланса, размещенными на сайте bo.nalog.ru. Вышеприведенный порядок оценки заявок участников закупки не является объективным и не позволяет выявить наилучшие условия исполнения контракта, заключаемого по результатам проведения конкурса.
В другом случае заказчик отклонил заявку участника в связи с выявлением в ней недостоверной информации.
Извлечение из протокола рассмотрения и оценки вторых частей заявок
В составе второй части заявки содержится бухгалтерский баланс и отчет о финансовых результатах участника закупки за последний отчетный год с отметкой о принятии налоговым органом. По данным, представленным в составе заявки, оборотный баланс (строка 1200), активы баланса (строка 1600) и выручка (строка 2110) участника закупки за 2021 г. составляют 9 725 388 тыс., 9 726 700 тыс. и 9 971 922 тыс. руб. соответственно. Однако, по данным сайта bo.nalog.ru, оборотный баланс (строка 1200), активы баланса (строка 1600) и выручка (строка 2110) участника закупки за 2021 г. составляют 126 229 тыс., 127 542 тыс. и 971 922 тыс. руб. соответственно. Таким образом, выявлено несоответствие между бухгалтерским балансом и отчетом о финансовых результатах, представленных в составе заявки участника закупки и представленных на официальном ресурсе бухгалтерской отчетности. В соответствии с п. 8 ч. 12 ст. 48 Закона № 44-ФЗ в случае выявления недостоверной информации, содержащейся в заявке на участие в закупке, такая заявка подлежит отклонению.
Стоит заметить, что порядок оценки конкурсных заявок в данном примере не содержал положения о том, что данные из заявки участника будут сверяться с информацией, размещенной на сайте ресурса БФО.
Контрольный орган и суд признали действия комиссии заказчика нарушающими требования Закона № 44-ФЗ.
Извлечение из решения суда
Комиссия по осуществлению закупок заказчика, согласно протоколу рассмотрения и оценки вторых частей заявок, не учла возможности вторичной корректировки отчетности и приняла решение об отклонении заявки на участие в закупке, допустив нарушение п. 1 ч. 11 ст. 48 Закона № 44-ФЗ.
Точка в данном деле еще не поставлена: на момент написания настоящей статьи оно находится на рассмотрении в Тринадцатом ААС.
Несмотря на то что в обоих рассмотренных случаях выводы были сделаны не в пользу заказчиков, эти случаи имеют существенное различие. В первом примере контрольный орган говорит о принципиальной недопустимости ссылок на ресурс БФО, тогда как во втором случае суд допускает ссылку на данный ресурс и дает такой ссылке правовую оценку.
В целом в рамках применения Закона № 44-ФЗ практика ссылок на ресурс БФО достаточно разнообразна, поэтому данный вопрос заслуживает самостоятельного исследования.
***
Автор надеется, что проанализированные в настоящей статье примеры из правоприменительной практики помогут заказчикам правильно установить такой показатель оценки участников конкурса по квалификационному критерию, как наличие у них финансовых ресурсов.
Автор статьи: