Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ своим апелляционным определением от 25 февраля 2021 г.№ АПЛ20-532 оставила в силе решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-632. Данным решением было отказано в иске ООО "Предприятие производственно-технологической комплектации" о признании недействующим пункта 1 письма Федеральной антимонопольной службы от 12 сентября 2019 г. № ИА/79982/19 "О рассмотрении жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции".

В данном письме на основании положений статей 18.1, 23 и главы 9 Закона о защите конкуренции, ФАС России пришла к мнению, что статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлен особый самостоятельный порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, который не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, и, соответственно, положения части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции не распространяются на случаи выдачи антимонопольным органом предписаний по итогам рассмотрения жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции (абзац девятый). Таким образом, исполнение предписания антимонопольного органа, выданного в соответствии с пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, может быть приостановлено исключительно в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания в установленном порядке, по аналогии с практикой рассмотрения споров в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (абзац десятый). При этом ФАС России обращает внимание на то, что дело об административном правонарушении по факту невыполнения в установленный срок предписания антимонопольного органа, в том числе в случае обжалования такого предписания в судебном порядке, ответственность за которое предусмотрена статьей 19.5 Кодекса  РФ об административных правонарушениях, подлежит возбуждению по истечении срока исполнения такого предписания, за исключением случаев принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания (абзац одиннадцатый).

ООО "Предприятие производственно-технологической комплектации", являющееся специализированной компанией в области организации и проведения закупочных процедур конкурентных закупок, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 Письма со дня его принятия. В обоснование заявленного требования указало на то, что изложенные в нем разъяснения не соответствуют положениям статей 18.1, 52 Закона о защите конкуренции и сложившейся судебной практике по данному вопросу. По его мнению, ФАС России, сделав вывод о том, что исполнение предписания, принятого по результатам рассмотрения жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, приостанавливается только в случае принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания, в то время как часть 2 статьи 52 указанного закона связывает приостановление предписания, выдаваемого по результатам рассмотрения жалобы в соответствии со статьей 18.1 данного закона, исключительно с принятием к производству судом заявления об обжаловании такого предписания, фактически ввела новое нормативное правовое регулирование, противоречащее Закону о защите конкуренции.

Верховный Суд РФ, в том числе Апелляционная коллегия, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, пришёл к выводу о том, что изложенные в пункте 1 письма разъяснения ФАС России по вопросу приостановления исполнения предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, не изменяют и не дополняют действующих норм законодательства о защите конкуренции, воспроизведенные в нем конкретные нормы действующего законодательства и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования и соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

При этом свою позицию Верховный Суд РФ обосновал следующим.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, выдачи предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства установлен главой 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" названного закона. Статьей 52 этой главы предусмотрено, что решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания (часть 1). В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу, за исключением предписания антимонопольного органа, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, если иное не предусмотрено судебным актом (часть 2).

Согласно пункту 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества. Порядок рассмотрения антимонопольным органом таких жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 названного закона.

В силу части 23 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания

Пункт 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции содержит перечень действий, которые могут быть указаны в предписании в качестве устранения последствий нарушений, выявленных по процедуре, предусмотренной статьей 18.1 этого закона.

Проанализировав приведенные нормы законодательства о защите конкуренции, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлен особый самостоятельный порядок, который имеет ускоренный характер рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, и не относится к процедуре рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

По мнению Верховного Суда РФ, вопреки утверждениям административного истца статья 18.1 Закона о защите конкуренции является специальной нормой, устанавливающей порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров:

-  она не содержит аналогичного установленного общей нормой порядка приостановления исполнения предписания антимонопольного органа в случае его обжалования в судебном порядке до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу, поэтому положения части 2 статьи 52 Закона о защите конкуренции не распространяются на случаи выдачи антимонопольным органом предписаний по итогам рассмотрения жалоб по правилам статьи 18.1 указанного закона, а исполнение предписания, выданного на основании части 20 данной статьи, может быть приостановлено лишь в случае принятия судом соответствующих обеспечительных мер.

Разъяснения ФАС России, содержащиеся в пункте 1 письма ФАС России от 12 сентября 2019 г. № ИА/79982/19, основаны на буквальном толковании норм Закона о защите конкуренции, не устанавливают самостоятельных норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а лишь содержат адекватное разъяснение существующих законоположений. В связи с этим доводы апелляционной жалобы о введении Письмом в оспариваемой части нового нормативного правового регулирования ошибочны.

Также, по мнению Верховного Суда РФ, утверждения административного истца  о том, что положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не исключают применение положений статьи 52 указанного закона, так как содержат особый порядок рассмотрения жалоб участников закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ, что связано с необходимостью оперативного пресечения нарушений действующего законодательства при проведении торгов, основаны на неправильном толковании приведенных законоположений и не опровергают вывод суда о законности оспариваемых положений.

Ссылки административного истца на правовые позиции, изложенные в постановлениях арбитражных судов по конкретным делам, по вопросу невыполнения предписаний, выданных антимонопольным органом, не могут служить основанием к отмене решения суда первой инстанции. Выводы, содержащиеся в этих судебных актах, сделаны судами в связи с конкретными спорами при установлении фактических обстоятельств по делу, они не опровергают выводов суда первой инстанции и не влияют на законность принятого судом решения по данному делу, которым в порядке абстрактного нормоконтроля были проверены оспоренные разъяснения Письма на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, дела об административном правонарушении по факту невыполнения в установленный срок предписания антимонопольного органа, в том числе в случае обжалования такого предписания в судебном порядке, ответственность за которое предусмотрена статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на что ссылается административный истец в обоснование заявленного требования, подлежат возбуждению по истечении срока исполнения такого предписания, за исключением случаев принятия судом обеспечительных мер в виде приостановления действия предписания. Таким образом, лицо, в адрес которого выдано предписание антимонопольного органа, вправе обратиться в суд с требованием о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения предписания.

Установив, что письмо ФАС России от 12 сентября 2019 г. № ИА/79982/19 соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений и, следовательно, права административного истца не нарушает, Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении заявленного требования.

***

Можно по-разному относиться к изложенной правовой позиции Верховного Суда РФ, но с практической точки зрения является безусловным фактом, что она сделает для заказчиков в рамках 223-ФЗ невозможным неисполнение предписания антимонопольного органа, выданного при рассмотрении жалобы на действия (бездействие) заказчика при проведении закупки, без принятия соответствующих обеспечительных мер арбитражным судом, а также приведёт судебную практику в этом вопросе к единообразию.

Читать первоисточник: 223-expert.ru (06.04.2021)